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2元地铁公益时代的始末

时间:2014-3-7 14:47 | 作者:刘健 | 编辑:pengmingxue | 点击:2398
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合理的公共交通定价机制,应当更多尊重市场规律,还是考虑公益性


如何在二者之间平衡,是一个需要持续探索的问题。


大约在几年前,在一个视频中,东京地铁站务人员将人推上车,那时候我们还嘲笑人家。现在自己不仅得把人推上车,还得限流。东京的轨道交通总体状况如何?


城市化的初期,人口涌入速度超过城市建设速度,世界各大城市都经历过。我们现在的问题是东京50年前遇到的问题。那时候东京的轨道交通很挤,地面交通很堵。在经历了上个世纪60年代的交通大拥堵之后,东京认识到必须发展公共交通才能解决问题:第一要利用社会资金发展公交,第二通过低票价吸引市民乘坐公共交通。


东京轨道交通的票价相对很低,尽管政府的补贴不多,但票价也不是市场定价。日本有个特点,公共交通由企业提供补贴。东京动员企业为职工提供公共交通补贴,同时不允许他们为小汽车用户提供补贴,不允许企业为职工提供廉价或者免费的停车位。


香港的公共交通是很发达的,也是距离我们比较近的一个例子。有什么我们可以借鉴的经验?香港把地铁沿线的物业开发和地铁运营放在一起,这一条是很关键的,这也是国内一些大城市必然要走的路。纽约、东京这些大城市在地铁的修建和运营商所使用的各种各样的融资手段,都是要减轻政府的压力。东京的轨道交通从修建开始就有补助了。东京很多市郊铁路是私人投资建设的铁路,和土地捆绑开发,类似于香港的方式。不少修建的铁路是为了给业主准备的。比如开发公司开发一个新区,盖了一大片房,业主出行怎么办,所以要修地铁。政府有建设补助,在运营方面也有优惠。


香港公交的定价机制是怎么样的呢?香港的公交票制跟CPI、收入水平、运营成本等多种因素挂钩,当这些因素在一定周期内变化到一定程度,就自动启动调价。其实没必要每次价格调整都伤筋动骨,为这几毛钱动用这么多的社会资源,建立一个可持续的机制,对政府和社会都有利。


前官方消息称,调价将参考国际上通行的四种方案,其中包括了在高峰和低峰时段采取不同的票价,国际上有城市采用这种方法吗?伦敦高低峰的票价差距很大,差好几英镑。这种安排符合效益。如果乘客都集中出行,那么非高峰时段许多车厢就基本是空的,如果能稍微调节一下高低峰,就没必要配那么多车厢。伦敦、纽约这些城市地铁发展了很多年,在运营方面已经有了很成熟的经验了。但他们也有问题,纽约地铁已经到了没钱做维修的地步。就像北京,仍旧还有大量的线路要新建;已经建好的线路大多是贷款建设的,还要还钱;再过几年,一些老线还面临改造,运营成本就会上涨得很快。我们不能只顾眼前。


那么国际上还有哪个城市的经验值得借鉴?


首尔的经验很有益。首尔在李明博做市长的时候做过一次公交改革,获得了联合国的大奖。其中最人性化的一点,就是实现公交和地铁的联程票,公交和地铁是一起按照里程计价收费的。这个好处在哪儿呢?就是你在换乘公交和地铁的时候不需要额外收费。另外,如果你离开公交之后,半小时之内再乘坐公交或者地铁,都是算一次价格,早晨你可以下去买个包子吃个早点,上车接着走,下班能去超市买菜回家,这些靠公交都能够实现,没有感觉坐公交是一种负担。这些靠什么?靠技术和制度设计。


国内有地铁的城市也越来越多,像上海这种按照里程定价的模式比较多,包括广州、深圳也是这种模式。是不是国内大多数城市都用的这种模式?国际也是这样。使用单一票制是因为当初没有技术手段,技术简单,成本低。按照里程定价,至少要有一套中央系统,极其复杂。


那么目前国内有没有使用峰谷票价的城市?国内确实没有,大家也一直在讨论这个事情。毕竟地铁在中国还是个新事物。


一般认为,公交属于公共产品或是准公共产品,这也是必须要对其进行补贴的原因。公共交通到底应该在城市中发挥怎样的作用?公共交通的定位,很关键的一项,就是应该把它当做城市居民出行的最低保障来看待,是普惠性质的。就像“公交村村通工程”,其实成本是很高的,但票价不能太高,太高的话农民坐不起。第二,公共交通对于中国大城市来说,是解决居民出行、缓解交通拥堵、保证城市可持续发展的措施,需要想方设法鼓励市民更多选择公共交通。


2005年北京提出优先发展公共交通开始,北京市就已经认识到,只有发展公共交通,城市才能可持续发展下去,否则这个城市没有出路。而政府在其中要承担很多的责任,不能把公共交通推向市场。在上海、广州等城市,一些线路打包出售,靠市场运作,也不需要政府补贴。但是要注意,只是单纯把优质资源拿出来、价格放开,当然可以做成市场化运作。但城市公交,不全是优质资源,不是所有时间、所有区域都是一样的。夜间没有乘客也要开车,低峰时段列车还要开,成本很高的。


既然政府要承担很大的责任,为什么这次还要提出价格调整?我们现在的北京地铁、地面公共交通的票价,在全国是最低的,在全世界也差不多是最低的。这样低的票价,是不合理、不科学,也是不可持续的。公共交通一定要强调公益性,都是需要补贴的,但并不是说不考虑成本。


现在的票价已经不可持续了。价格太低严重背离成本,同时价值规律也失去作用。随着经济社会的发展,做出调整也是必要的。


那么,公共交通的公益性应体现在什么方面?


实际上,我们公共交通的公益性,应该体现在特殊群体的补贴上。把公益性变成一个全民福利,补贴的效用大打折扣,这样的补贴对贫困人群是不合理的。没必要投那么多钱去补贴,而应该定向去改善低收入民生,改善服务。地铁建设资金缺口很大,运营成本也大,地铁票价2元钱,只是运营成本的一半,其他的建设成本、折旧成本都没算进去。


另外,公共资源如果没有一个很好的调控体系,一定会被滥用。我们公共资源是短缺的,如果公共资源没有让公众体会到约束的话,一定会被滥用,比如从我们的数据来看,北京的高峰期,非通勤比例偏高,比上海、广州都高。


之前官方提供的数据是高峰时段通勤出行乘客数量比例达到61.7%,公务出行比例为11.8%,生活类出行比例为26.5%。如果有一定的调整机制,一些没必要在高峰时段出行的人,就不会非得在高峰时段出行了。如果设计了这种票制,能选择的一部分人就选择了,稍微错过一点高峰时段,就省一点钱。当然如果只能省一分钱两分钱,调节作用还是起不到的。价格调整要到一定程度,才能起到调节作用。


根据国内外的经验,价格调整应该往哪个方向走?


有几个原则要坚持。第一是公益性,第二是用户付费——用得多的多付出,用得少的少付出。现在票制太单一,显得太粗放,管理不够精细化。其实城市居民出行,是有很多层次的,有些人需要这样的服务,有些人需要那样的服务。


但如果只是低廉的单一票制,这种服务层次出不来。不过要能够吸引市民乘坐公共交通,一定的优惠还是必要的。但是怎么优惠、怎么吸引人,是有技巧的。最好的办法是直接补贴。比如老人、残疾人、儿童、学生这些特殊群体,可以通过社区等一些组织申请优惠,但这部分优惠只能用在公共交通上。


北京比较大,按照里程计价,住在城市外围的居民会不会感觉到压力太大?


这种问题可以通过费率设计达到一定的平衡。比如说,距离长的,单位里程费率可以降下来。或者设计一个上封顶,票价最高不超过多少钱。我觉得,票价调整不能只想着眼前,有些原则是不变的,是可以提前设计出来的。也就是说,我们可以依靠科学的设置来形成一个相对公平合理的票制?


公交票价改革,不改不行,现在的情况已经持续不下去了。但怎么改,可以借鉴国外的经验,一定要体现市场的原则。票制改革确实有很多手段,可以把价格调整得更合理更科学。但这绝不是什么洪水猛兽,听着这个东西就害怕。为什么不能耐心地给公众说清楚呢?


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