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不同的社会语境,面临不同的慈善挑战

时间:2020-1-3 08:41 | 作者:秦晖 | 编辑:csrworld | 点击:1117
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美国慈善的危机? 


西方社会在现代化中创造的两项基本制度,市场经济与福利国家,在非西方国家常常令人羡慕并引起仿效。但众所周知,这两项制度都是有争议的。而它们的生命力和有效性可能恰恰来自这些争议:对市场经济的批评推动了福利国家的发展,而对“福利病”的反思也导致了许多“市场化”改革。 而当“第三部门”在20世纪70年代后成为热词时,似乎市场经济的支持者和福利国家的支持者都齐声叫好:市场经济的支持者看好其“非政府性”,认为它能减少国家垄断公共物品提供的弊病;而福利国家的支持者看好其“非营利性”,认为它能纠正市场营利欲望带来的世风日下。但几十年过去,西方思想界对这一部门来自两边的批评也逐渐兴起。罗布•赖克这篇文章就是来自左边批评的一个代表。 赖克教授首先给出了一个皮凯蒂式的担忧:“我们生活在第二个镀金时代,面临着严重而且不断加剧的不平等。”他从“应税所得减免对富豪的偏袒”、“基金会的富豪权利”、“基金会缺乏问责制”、“基金会缺乏透明度”、“基金会的探索作用没有充分发挥”等五个方面提出了批评。


 但仔细分析会发现,这最后一个批评其实在某种意义上是对冲了前面几个批评:不仅“将缺乏(对慈善机构)问责的明显缺陷转化为(鼓励探索的)优点”,而且其实“偏袒富豪”的捐赠减税激励不也有这个作用吗? 同时,他对基金会的三个批评也可以归纳为一个,即富豪对民间公益的影响过大。所以,这五个批评其实可以化约为两点:美国现行减税政策优待富豪有损经济平等;而富豪对民间公益的影响大于一般人,则有损政治平等。 我完全理解赖克教授对这两点的担忧。其实如今美国乃至西方慈善的一些新趋势也在回应这些担忧。例如近年来流行的“社会企业”就不以减税优惠为条件,而对基金会的公共监督立法也在加强。但是,对他的批评也可以有另一种回答,例如 : 第一,从减少实际收入不平等的角度,国家是否应该同等程度地激励富人捐赠和穷人捐赠现行的应税所得扣除的确对富人的激励更大,但国家有必要像激励富人那样激励穷人捐钱吗? 尽管应税收入扣除在捐赠额相等的情况下确实更有利于富人,但富人捐出的公益基金还是会远多于他得到的税收减免 ( 如果不是如此,那就不是一般的缺点而是倒行逆施的“负福利”了。赖克显然也不认为美国存在这种恶政),如果因这种激励差距使富人捐赠更多而穷人捐赠更少,从分配调节的角度讲这是一件坏事吗 ? 以赖克虚拟的“安妮和比尔”的情况为例。



诚如他的计算,在两人同样捐出1000美元时,相对贫穷的安妮得到国家的税收返还150元美元,实际付出了850美元; 而富有的比尔由于本来承担的累进税率高,得到了390美元的返还,实际只付出610美元。但问题在于:为什么穷人和富人的捐赠额会一样呢? 这种预设既不符合经验观察也不符合逻辑推论。假如由于这种“不平等的”激励,比尔捐1万美元(实际付出6100美元),而安妮因捐赠激励不足只捐了500美元(实际付出425美元),那么两人“捐后收入”的差距会扩大还是缩小? 当然会缩小。固然,我们不能指望靠这样的缩小来促进平等——累进税率等肯定更重要——但反过来说它扩大了不平等,恐怕很难成立。 美国的累进税使富人承担更大的税负,这其实是以减少富人的财产自由换取平等,当然这在一定程度上是可取的,但显然有个适度问题。如果能在不减少自由的情况下使他们多捐一点,这不也能起到分配调节的作用吗? 否则赖克完全可以建议增加税收的累进度,而无须在减少捐赠激励上打主意。 当然,如果从捐赠动机的“纯洁”角度讲,用减税来激励捐赠显然不够“纯洁”。事实上,不减税的慈善安排 (如大部分的“社会企业”) 在美国也是存在的。但公益慈善事业的历史和理论都表明,相对于人们对公益事业的高期望而言,“志愿不足”“慈善失灵”是常见现象,“有激励的公益心”是不能回避的。


其实赖克在文中也不否认减税激励的作用,他只是希望减税的方式从应税所得扣除改为依捐赠额等比扣除。笔者并不反对这个主张,只是认为两者就像高税收与低税收那样各有利弊,但说哪种扣除会危及美国民主,在我看来就有点过度上纲了。 第二,关于富人影响民间公益的问题。这个问题的确存在,而且即便接受了赖克文中的三项政策建议,这个现象也不会消失。不过,早在20世纪70年代在关于“第三部门”必要性的讨论中,就有人提出过民间公益与福利国家之间的分工理论 : 福利国家的公共福祉服务当然必要,它通常能够回应多数人以及虽非多数但常人都有可能遭遇的贫困、年老、患病等弱势状态的需求。但它往往难以满足那些不能得到多数票支持的特殊需求,诸如对特殊弱者的保护、对动物的保护、对自然的保护、对某些文化遗产的保护,以及赖克也提到的“探索”需求等。第三部门就是为应付这“第二种政府失灵”而出现的。它不是去替代福利国家,它的公益提供是根据“出以公心的自由原则”。既然如此,富人对民间公益影响更大,在福利国家公共福祉服务存在的前提下就应该不是什么大弊。对于本来就不是由多数决定的民间公益而言,富人的少数与其他少数 ( 如赤贫的少数 ) 相比固然不能说更为高尚,但也不能说更为邪恶吧。


 就赖克提供的资料看 : 他指出富人大宗捐助的偏好确实不同于常人的小宗捐助。在当代美国,小宗捐助多集中于宗教和“基本需求”(我理解大概是如食物银行之类的衣食需求),而大宗捐助则偏好于教育、艺术、健康之类。实际上,这里反映的大宗捐助偏好并没有什么可议之处: 现代世俗国家没必要要求富人特别偏好捐赠教会,而基本需求保障应该是福利国家的事。民间大宗捐助偏好于教育、艺术、健康,不是很正常吗 ? 

问题可能不仅在于体制,更在于全球化本身 


但赖克教授一开篇就提出的皮凯蒂式担忧的确是存在的。严重的两极分化会导致民粹浪潮和大众期盼“新强人”,假如存在着福利国家的调节还好些,如果福利国家难以持续,问题就更大了。这种皮凯蒂式担忧,今天的西方人确实不能再无视。 但这与赖克提到的慈善弊病有何关系呢?从他的论证中,这种关系如果不是看不出来,至少也是不够清晰。如今西方确实面临着“福利国家的危机”,可能正是这种危机凸显了慈善的重要性,从而使富人对慈善的影响成为问题。但这主要是福利国家危机的结果,而不是原因。不能说因为民间慈善的发达就把福利国家搞垮了。 诚然,为激励捐赠实行的税收优免 ( 尤其是看起来似乎“偏袒富人”的优免 ) 损失了一些国家税收,但是总的来讲这种税收损失肯定远小于公益基金总额 ( 包括国家公益和民间公益的总实力 ) 的增加。就算民间公益存在着“偏好”问题,只要这种偏好支持的是好事 ( 哪怕是“次要的”好事 ) 而非坏事,它至少也可以减少国家在这方面的负担,增加国家支持“主要”好事的能力,而不是相反。 


所以,无论两极分化还是福利国家失灵,都不是现行慈善发达的结果——尽管它可能是造成后者的原因之一。 那么,如今西方这种两极分化与福利国家失灵又是怎么造成的 ? 在这方面,我认为皮凯蒂指出问题的贡献很大,但他解释问题并不成功。他其实主要以据说是古今中外永恒不变的r>g“规律”来解释问题的成因。而我认为,当代这种问题主要是全球化进程中“劣币驱逐良币”造成的。这已另文论述,在此不详论。 简单的逻辑就是:如今的全球化造成“血汗工厂打败福利国家”。在经济上,资本从福利国家流向“低人权优势”国家(即便直接流向受阻,也会产生间接流向,即一方的投资停滞和另一方快速的原始积累),而劳动则反向流动(主要不是通过移民,而是通过贸易以廉价劳动产品替代高价劳动),两者的综合结果就是西方资本(用于投资的财富) 由过剩变得相对稀缺,劳动则由相对稀缺变得更加过剩,从而导致劳资博弈格局变得不利于劳动,两极分化也因而重新加剧。 而在政治方面,西方政治体制下左右都要“多数”,于是左派增福利易于增税,右派减税易于减福利,财政因此具有赤字冲动。单一国家环境下此种冲动还可抑制,全球化条件下财政效应“外溢”,更难抑制。特别是在与相反体制 (左右都要“上宠”,因此向左更易增税,向右更易减福利) 的国家在全球化中互动时,双方的体制病都会趋于极端化,福利国家债台高筑难以为继,而相反体制的国家财富集中伊于胡底。加上前述经济上两极分化导致福利需求增加,税基流失导致福利供给趋减,情况就更加严重。 


总体而言,不同体制的全球“市场一体化”互动,不是甲改造乙就是乙改造甲,不是劣币驱逐良币就是良币驱逐劣币,互不影响是不可能的。西方的体制当然有很多缺点,但在全球化的今天,如果只就西方论西方,很多问题是根本无解的。 因此,无论是讨论慈善的危机,还是西方国家体制的危机,都必须有全球化的眼光。针对“西方问题”提出的药方,不能不考虑它对其他国家的影响。而中国人面对西方人提出的药方,也应该根据自己的问题意识,在全球化的层面上来讨论。 

捐赠者权利问题:不同背景下的诉求 


赖克提到的一大问题,就是捐赠者对其基金使用的意愿应该延续多久? 无疑,除了捐赠者无特殊意愿的情况 ( 如直接捐赠给国库或教会,由其任意使用),如果捐赠者有意愿,那是应该尽量尊重的。但如果捐赠者的意愿过于刚性,不但公益的性质确实会受影响,日久还会带来“信托失败”的风险。 这个问题其实自有慈善信托之日起就存在。假如一个慈善者直接与受助者打交道,比如有人在家门口直接给人布施,那不是一种社会行为,这种慈善也做不大。假如他对一个基金会进行捐赠,委托其实现自己的救助意愿,那就构成了一种信托关系,这是慈善能成为社会事业的基础。 一般认为,西方慈善有两个源头:在古希腊、古罗马的古典philanthropy(慈善)形态中,捐助者主权通常相当具体,信托者的主动空间极小;而在中世纪以教会为主体的charity(慈善)传统中, 行善的主动权完全操于教会之手,捐赠者只是通过教会向上帝赎罪,对其捐赠的用途通常是没法过问的。这两种缺陷都影响了公益信托的发展。 近代首先在英国普通法传统中兴起的“近似原则”(cy-pres,源于古法语“尽可能接近”)被认为解决了此问题。其原则是:当委托人的最初目标变得不可能、不可行或无意义时,近似原则允许慈善信托用于“尽可能接近”委托人初衷之目的,以防止信托失败。


 这一原则在美国尤其促进了民间慈善公益事业成长到世界领先水平。如赖克所言,那时美国尚未实行捐赠者税收优惠的激励政策,旺盛的慈善意愿主要是由捐赠者的个人“理想”推动的。而对他们意愿的尊重又因“近似原则”变得十分灵活,尤其在捐赠者离世、不可能改动意愿的情况下,根据公益的目的灵活定义其意愿就更为重要。典型的如杰克逊诉菲利普斯案:南北战争前,著名废奴主义者弗朗西斯•杰克逊遗赠基金用于“在美国废除黑奴制”。杰克逊去世四年后奴隶制被废除,杰克逊家属认为原委托目的消失,要求解除信托。但法院判决:按照接近于杰克逊初衷的原则,基金可以用于“促进自由民的教育,支持和帮助废奴后的前奴隶”。 基于捐赠人权利的“近似原则”也是近代慈善与中世纪“赎罪”式宗教慈善的基本区别。但是随着“群己权界”的调整,近百年来“近似原则”在慈善公益信托中的运用确实有越来越灵活、越来越受社会意愿影响的趋势。这一方面固然是因为现代社会生活变化快,“委托人的最初目标变得不可能、不可行或无意义”的概率明显增加;另一方面也是因为实行捐赠者享有税收减免优惠政策后,国家需要为捐赠支付一定成本,捐赠者权利过于绝对就显得不合理了。 赖克为此提出了“对基金会设置存续时间限制”的政策建议。


他提出:“我们是否需要让基金会的资助永久持续下去 ?”“我们是否需要永久遵从创始人的意愿 ?”根据约翰•斯图尔特•穆勒的主张和洛克菲勒基金会的实践,他认为将基金会的寿命上限定为100年已足够。不清楚他主张此后这些基金应该如何处理 : 是直接收归国库 ? 还是设立一个与捐赠者初衷无关的民间机构来掌管、使用这笔钱?如果是后者,这种机构应该如何设立? 但应该肯定,他的主张无论细节如何,总体上是符合当代慈善事业中“近似原则”的运用越来越灵活、越来越不拘泥于捐赠者初衷的潮流的。


 警惕“淮橘为枳” 


然而,人们在介绍这类主张时要非常小心,不要引起“淮橘为枳”的结果。赖克认为美国应该约束捐赠者权利的过度行使,特别是在捐赠者是富人的情况下,他主张这种权利应当在一定时效后被取消。这在美国有一定道理,但在其他地方则未必如此。 税款只是国家的法定收入,而捐款是社会道德、良心的体现。拥有一个人人热心公益、个个乐于捐助的社会是令人自豪的,而这反过来就会使同一数量级的善款滥用比税款滥用带来的恶果更严重。后者会造成公共利益的损失和政府公信力的下降,而前者除会造成公共利益损失外,如果经办者具有政府背景同样会损害政府公信力。更严重的是,无论经办者是政府背景还是民间背景都会沉重打击社会道德与良知,瓦解人们的公益心和社会的凝聚力。 财富被滥用可以再创造,而社会道德、公益心和凝聚力的损害则难以恢复,即使好政府面对缺乏凝聚力的社会也是难于治理的。因此,对捐款使用的监督,应当比对税款使用的监督更严格。对捐款使用的监督自然也可以来自社会,但是相比税款监督而言,捐款监督权更应该由捐献者来行使。


捐款与税款最根本的区别在于:税款是一种“私对公”的缴纳,它形成的是“公共财政”。公共财政原则上属于国民,虽然国民也包括纳税者,但不仅仅是纳税者,政府在税款使用上拥有很大的“自由裁量权”。但捐款则不同,除了捐献者明确是捐给国库的以外,一般捐款的用途都限于捐献者指定的特殊对象——尽管实际操作中会有成本与管理费的扣除,但这是需要严格限定或约定的。 实质上,捐款属于“私对私”的赠予。即便是捐赠给国库,也是把国家当作“准法人”来赠予,仍然适用于私法规范,而非公法规范。尽管这种救助具有公益性质,而且对公共财政可能有替代作用,例如在总的救灾需求一定的情况下,大量救灾捐款会减轻国家财政的压力,但这种特殊的“公益财政”仍不同于公共财政——如同个人认养孤儿会减轻国家负担,但不等于该个人家庭就成了国立孤儿院一样。 捐款既非公共财政,经办者也不具有所有者权利。


人们“缴纳”赋税,但并不向经办者“缴纳”善款,经办者即慈善机构只是信托者,即受捐献者的委托转交钱物给受助者的人。尽管在世界慈善史上有所谓“近似原则”的出现,即在完全实现捐献者的意愿不可能、不现实或无意义的情况下可以按“尽可能接近”这一意愿的原则使用善款,但是这一原则赋予经办者的“灵活性”仍然很有限,不能与国家使用税款的自由度相比。因此捐款只能“专款专用”。这就赋予了捐献者比纳税者更大的监督权和质疑权。 而当“公益财政”与公共财政发生关系时,各国都通行“公益优先”的原则。把国家财政转为民间公益财政的事很常见,但把民间公益财政收归国家财政则是越轨的行为。在当代提倡民间社会发挥主动性的潮流下,不少国家都出现把政府使用公共财政直接办公益的“福利国家”政策,改变为更多地采用政府向民间公益组织 ( 所谓第三部门 ) 提供财政支持,让后者来办公益的“后福利国家”(所谓政府向民间组织“购买服务”)的政策。而如果反过来,“政府把民间组织募来的钱拿去自己办事”,哪怕是办好事,也容易引起争议。


 事实上,当代许多国家民间公益组织拥有的大量资源来自政府财政支援的比例甚至超过自己募捐所得。号称最“自由放任”的美国,其第三部门掌握的资源中来自国家财政支援的比重也达到70%左右,而具有福利国家传统的欧洲各国这一比例更高。这些国家以财政支持民间公益组织,但后者的独立性与民间性有法律保护,原则上不会因拿了政府的资助就失去独立性。但不能反过来,政府不“养”民间公益组织,却可以对其发号施令,甚至把民间公益资源收归国库。这其中的道理很简单:如果老百姓捐出3元,却可以在获得政府7元资助的情况下通过自己的自主行为办成10元的善举,那当然有利于调动民间公益参与的积极性。假如反过来,老百姓捐出10元钱却被扣下7元,剩下3元到底怎么使用也没个交代,那他们捐献的热情还能维持吗 ? 显然,无论从哪方面讲,捐赠者权利都应该刚性化。反过来讲,经办者 ( 受托者 ) 的责任也应该更加刚性。滥用税款不行,滥用善款更是罪莫大焉。捐献者对经办者有监督质疑之权,经办者对捐献者有举证释疑之责。


这在汶川地震时的烟台“爱心捐款”风波,尤其是近几年持续发酵的红十字会公信力风波中有很好的体现。 总之,赖克提到的当代美国慈善事业中的问题确实存在,但其严重程度是否如作者所说实在大有可疑。他具体提出的前三个政策建议——“第一,对基金会的规模设立最低门槛;第二,对基金会的存续时间设限;第三,引入同行评议的社会规范”以及文章开头提出的对捐赠者“应该用固定税额减免来取代应税所得减免”,这些在美国的条件下都值得考虑。在全球化时代,一国的体制与他国的改革不再无关。就慈善事业而言,捐赠者权利,在赖克的问题意识中可能是个需要限制,甚至在一定时间后应该取消的东西。但是在别的地方,这种权利不仅需要保护,而且可能是“慈善事业支持社会进步”的一条通道。

 

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